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深度|农业转基因生物标识强制还是竞博体育自愿?中国欲颁新管理办法有何改变

发布时间:2024-03-21 14:26:15

  竞博体育转基因标识管理是全球通行的监管规则,或实施强制标识,或实施自愿标识。目前采用前一种办法的国家居多,中国也是其中之一。不过,有别于其他国家的定量标识,中国是目前唯一采用定性标识方法的国家。

  2023年10月,农业农村部公开征求对《农业农村部关于修改农业转基因生物标识管理办法的决定(征求意见稿)》(下称“《征求意见稿》”)的意见,首次对外正式发出信号,中国农业转基因生物标识将由“定性标识”转向“定量标识”。澎湃新闻()记者近日独家获悉,新的管理办法有望在今年出台。

  眼下全球各国对转基因标识管理的监管规则有何差异?中国版的新规定量阈值如何设定?定量标识对业界有何影响?公众又该如何看待标识?就这些问题,澎湃新闻记者进行了详细梳理并采访了业内相关人士。

  1986年,抗除草剂的转基因棉花在中国首次进入田间试验。然而,直至2020年的三十余年时间里,中国转基因产业始终处于研究、谨慎推广阶段。

  过去的三年多时间里,中国农作物转基因产业化进入了小步前进相对活跃的态势。

  2020年中央经济工作会议指出,要尊重科学、严格监管,有序推进生物育种产业化。2021年,我国启动转基因玉米、大豆产业化科研试验田试点;2022年试点扩展至农户大田;2023年试点范围进一步扩大到河北、内蒙古、吉林、四川、云南5省20县,并在甘肃省安排制种。

  2023年12月7日,农业农村部发布公告,裕丰303D等37个转基因玉米品种、脉育526等14个转基因大豆品种通过初审。通过初审的转基因玉米、大豆品种,抗虫和耐除草剂的性状突出,试点显示对草地贪夜蛾等鳞翅目害虫的防治效果在90%以上,除草效果在95%以上,增产在10%左右,充分证明了国产转基因作物的优良特性和发展潜力。

  在转基因玉米、大豆产业化三年试点完成的基础上,2023年12月25日竞博体育,农业农村部发布公告,国内85家企业农作物种子的生产经营许可证被批准发放,其中即包括37个转基因玉米品种和10个转基因大豆品种,涉及26家企业。这是国内首批获得生产经营许可证的转基因玉米大豆种子。

  在3月19日举行的2024中国种子(南繁硅谷)大会生物育种产业化专题报告会上,澎湃新闻()记者直观感受到,相比多场平行论坛,这场主题围绕转基因、基因编辑育种及产业化的报告会明显参会者更多、气氛更为热烈。多家种业公司的演讲嘉宾将2024年视作“农作物转基因产业化元年”。

  2024年中央一号文件明确指出,“推动生物育种产业化扩面提速”。完成三年试点的种基因玉米、大豆产业化在2024年也进入示范阶段,种植省份和种植面积进一步扩大。

  我国加快玉米大豆生物育种产业化步伐背后的逻辑,农业农村部有关负责人在去年8月对外表示,生物育种是育种发展新阶段,大体上农作物育种经历了自然选择竞博体育、杂交育种、生物育种,未来极有可能进入智能育种时代。当前,以转基因为代表的生物育种是育种领域的革命性技术,是必须抢占的新领域新赛道。农业转基因技术在增加作物产量、减少病虫草害损失、减少化学杀虫剂使用、节省人工成本等方面发挥了不可替代的作用。

  在今年1月23日国新办举行的2023年农业农村经济运行情况新闻发布会上,农业农村部发展规划司司长陈邦勋表示,我国是人口大国,也是粮食消费大国,实施的是“以我为主,立足国内,确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。

  据海关总署统计,2023年我国进口粮食1.6亿吨,同比增长11.7%。从结构看,大豆仍占大头,全年进口量为9941万吨竞博体育、比上年增长11.4%,占全部粮食进口量的六成以上。“进口这么多大豆,一方面满足食用植物油消费需求,另一方面满足畜禽养殖饲用豆粕需求。”陈邦勋表示。

  总体而言,有序推进生物育种,既是我国农业自身发展的需要,更是应对全球农业竞争的迫切需求。此外,在国际局势日益复杂的当下,粮食安全保障问题也更为突出。

  农业农村部种植业管理司司长潘文博在2023年农业农村经济运行情况新闻发布会提到,下一步,农业农村部将认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,深入总结试点工作经验,完善配套技术和管理措施,在严格监管、严控风险前提下,稳慎有序推进相关工作,加强技术储备,健全制度体系,强化监督管理,按要求规范有序扩大应用范围。

  2023年10月,农业农村部官网发布关于《农业农村部关于修改农业转基因生物标识管理办法的决定(征求意见稿)》公开征求意见的通知。官网提到,为有序推进生物育种产业化应用,加强和完善农业转基因生物标识管理,根据《农业转基因生物安全管理条例》等法律法规有关规定,农业农村部起草了上述《征求意见稿》。

  这意味着,在产业化发展的新阶段,对标全球其他国家和地区的农业转基因生物标识管理,中国监管层面也在积极研究和出台新的管理办法。“这也是农业转基因商业化早期发展的一项工作。”

  中国农业大学教授、国家农业转基因生物安全委员会委员黄昆仑对澎湃新闻()记者如是表示。黄昆仑长期从事食品安全风险评估技术与检测技术、转基因生物分子检测技术和转基因产品食用安全评价、食品分子营养学以及食品功能成分开发相关研究。

  值得关注的是,中国长期重视转基因食品的标识问题。2001年,国务院颁布《农业转基因生物安全管理条例》,对转基因作物的安全、标识、生产、经营和进口等方面均有管理。

  在标识方面,中国目前采取的是定性按目录强制标识制度。2002年1月,原农业部颁布了《农业转基因生物标识管理办法》,并分别于2004年7月和2017年12月进行了修订,由此转基因食品标识制度确立。《中华人民共和国食品安全法》也明确规定,生产经营转基因食品应当按照规定显著标示。

  中国也是目前唯一采用定性标识方法的国家。所谓“定性标识”,也就意味着凡是列入目录的产品,只要含有转基因成分或者是转基因作物加工而成的,则必须强制标识。

  根据上述《征求意见稿》,经商国务院有关部门,农业农村部决定对《农业转基因生物标识管理办法》部分条款予以修改。其中包括,对实施标识管理的农业转基因生物目录中的产品,单一作物转基因成分含量超过产品3%(转基因产品的质量比例)时应当标识。

  另外,上述《征求意见稿》对实施标识管理的农业转基因生物目录也有修改,此前第一批包括“大豆种子、大豆、大豆粉、大豆油、豆粕;玉米种子竞博体育、玉米、玉米油、玉米粉(含税号为11022000、11031300、11042300的玉米粉);油菜种子、油菜籽、油菜籽油、油菜籽粕;棉花种子;番茄种子、鲜番茄、番茄酱”。《征求意见稿》中修改为“大豆、大豆粉、大豆油、豆粕、大豆蛋白、豆渣;玉米、玉米油、玉米粉、玉米渣、玉米粕;油菜籽、油菜籽油、油菜籽粕;棉籽油、棉籽粕;苜蓿草;番木瓜”。

  黄昆仑强调,无论是阈值还是目录范围的设置,“要尽量做到符合我们国家产业发展的实际情况竞博体育,做得太细,可能对企业成本增加较多,但做得太粗,又达不到监管的目的,所以要找到一个合理的平衡。”

  需要解释的是,从“定性标识”转向“定量标识”,即意味着检测难度和成本的提高。“定性标识只是检测有或无,定量标识要检测具体有多少,所涉及的阳性标准品、试剂耗材、仪器设备都不一样,势必会增加成本。”

  多名育种领域的生物技术类公司相关负责人在接受澎湃新闻()记者采访时则是直言,“本身经过转基因安全评价就已经证明了安全性。”他们提出的担忧是,强制标识会成为转基因产品的“不利标签”。

  黄昆仑此外还提到,农业农村部出台的管理办法针对的目录范围是有限的,对于更复杂的加工产品的管理办法,国家市场监督管理总局也在启动相关调研。

  在上述提到的生物育种产业化专题报告会上,黄昆仑也详细梳理了包括全球转基因产品标识现状及趋势。

  从全球范围来看,各国对转基因食品标识管理并不统一,基本取决于各国监管层面对转基因的态度及本国具体国情。

  美国在转基因生物安全管理上长期遵循“实质等同”原则,也就是认为转基因产品和常规产品没有本质区别,监控管理的对象是生物技术产品,而非生物技术本身。因此,在2022年之前,通过基因工程生产的食品在美国无需强制标注。

  不过,2016年美国国会制定了《国家生物工程食品信息披露标准》法案,2018年12月,美国农业部发布了《国家生物工程食品信息披露标准》的指导细则,自2022年1月1日起强制性执行按照阈值定量标识的管理办法,要求苜蓿、苹果、油菜、玉米、棉花、茄子、木瓜、菠萝、土豆、鲑鱼、大豆、南瓜和甜菜(按英文字母顺序)含这13种植物/动物转基因成分超过5%的食品必须以适当方式(允许采用文字、图标或者电子扫描码等方式)标注。

  法案同时强调,强制标识不影响转基因食品与传统非转基因食品同等安全的结论,且仅对最终产品中含有转基因成分的进行标识。

  美国佛蒙特州的《基因工程生产的食品的标识法案》就要求对使用基因工程生产的食品,超过0.9%的根据其转基因成分含量进行标识,标记为“部分来源于基因工程食品”、“可能含有基因工程食品”以及“含有基因工程食品”。

  相比之下,尽管同为发达国家和地区,欧盟对转基因食品的监管更为审慎,采取“预防原则”。黄昆仑介绍,1997年,欧盟就通过有关规定(258/97号条例),要求对转基因食品进行强制标识管理,适用于欧盟范围的所有转基因食品,不仅食品,还包括饲料。

  随后的2003年,欧盟又通过1829/2003号令,修订了转基因标识管理政策。在转基因成分来源获得欧盟批准的情况下,只要转基因成分超过0.9%以上,就需要进行标识,低于0.9%则不需要标识。此外,如果转基因成分来源没有获得欧盟批准,那超过0.5%以上就需要进行标识,低于0.5%则不需要标识。

  而和中国地理距离更近、具有类似“东亚小农”特征的日本,对转基因食品标识管理介于美国和欧盟两者之间。日本也是世界转基因农产品进口大国之一。

  2001年,日本颁布实施了《转基因食品标识法》,采取按目录定量强制标识的方法。对于主要成分已经通过安全评价,加工后仍然残留重组DNA或由其编码的蛋白质的食品,如在食品原料构成中列前3位并占5%以上的话,那就需要进行强制标识,但是低于5%则不需要标识。

  黄昆仑分析,日本的做法是“一种折中的管理办法,符合日本国情。”背后的原因在于,一方面日本耕地面积有限,转基因技术对粮食安全意义匪浅;另一方面围绕转基因技术的争议仍使得部分公众存疑。

  在上述大会上,黄昆仑还提及了另一转基因种植大国,即位于南美的巴西。该国实行定量全面强制标识措施,巴西司法部在2003年发布的相关法律法规即明文规定采用强制标识措施,强制标识阈值为1%,且适用于所有包装的、散装的和冷冻的食品以及以转基因产品作为饲料的动物源性食品。

  该国如此“全面强制标识”也引发另一种思考,“这么多的标识产品,但并没有影响到转基因的相关市场。”黄昆仑表示。

  黄昆仑强调,从科学角度来看,农业转基因产品标识与安全性无关,“这只是一个事关选择权的问题。”他更倾向于认为这是一个阶段性的管理办法,“当然前提是必须事先经过安全评价。”

  实际上,农业农村部官网专门就农业转基因产品标识进行过科普宣传。去年的一篇文章提及,目前我国批准商业化种植的转基因作物仅有棉花和番木瓜,批准进口用作加工原料的有大豆、玉米、棉花、油菜、甜菜和番木瓜6种作物。对哪些产品进行标识,国际上通用做法是根据标识的可操作性、经济成本、监管可行性等多种因素综合考虑确定的。

  消费者可以通过转基因标识来识别、选择是否要购买转基因产品。我国市场上销售的转基因食品,如转基因大豆油、菜籽油,均要求标注“加工原料是转基因大豆/油菜籽”等字样,消费者可以根据自己的意愿自由选择。

  该文章也强调,对转基因产品进行标识,是为了保护消费者的知情权和选择权。已批准上市的转基因产品均通过了安全评价并获得了安全许可,安全性不存在问题,转基因产品的标识与安全性无关。

  该文章还提及一则现象,以前市场上常有标注“非转基因”字样的花生油等,但事实上国外和我国市场上根本没有转基因花生上市。换言之,标注“非转基因”一度也成为市场竞争的手段之一。

  2018年,国家市场监管总局、农业农村部、国家卫健委三部门联合发布公告,明确对市场上没有转基因同类产品的食用植物油不得标注“非转基因”。

  前述农业农村部发布的《征求意见稿》中也提到,在第十一条后增加一条,作为第十二条:“对我国未批准农业转基因生物安全证书的生物,其产品标签、说明书上不得标注‘非转基因’字样。”

  上述农业农村部有关负责人也谈及标识制度,对于消费的是不是转基因产品,消费者有知情权。我国对转基因产品实施强制标识制度,如转基因大豆油、菜籽油,均要求标注加工原料是转基因大豆/油菜籽等字样,以保障消费者的知情权。

  安全性是转基因品种产业化的基础和前提,转基因产品上市前都要经过科学的、全面的、严格的食用安全评价和环境安全评价,经过批准的转基因产品是安全的。

  该负责人同时表示,我国的转基因安全评价由国家农业转基因生物安全委员会负责,安委会由来自全国各地农业、科技、卫生健康、生态环境、检验检疫等多领域多部门推荐的权威专家组成。我国的安全评价参考国际通行做法,按照国家法律法规标准规范要求,分不同阶段进行,在任何一个阶段发现任何一个可能影响健康和环境安全的问题,都会立即终止研发试验,不会进入产业化环节。

  黄昆仑认为,从全球范围来看,随着公众接受度的提升,对转基因实施强制标识管理的国家会越来越少,相应地自愿标识管理的国家会越来越多,“但这需要一个过程。”

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